Strona główna / Współpraca międzynarodowa / Unia Europejska / Ochrona ludności w UE /

Ochrona ludności w UE

Ochrona Ludności w UE

Wstęp

Postanowienia Traktatu Lizbońskiego potwierdziły zasadę pierwszeństwa Państw Członkowskich w zakresie odpowiedzialności za podejmowanie działań służących ochronie ludności. To na Państwach Członkowskich spoczywa odpowiedzialność za podejmowanie wszelkich działań zmierzających do ochrony ludności, mienia oraz środowiska naturalnego w sytuacjach zagrożeń, w tym prowadzenie działań ratowniczych. Zadaniem Unii jest natomiast wspieranie i uzupełnianie ich działań na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym w zakresie zapobiegania i reagowania na klęski żywiołowe lub katastrofy spowodowane przez człowieka. W szczególności działania Wspólnoty zmierzają do wspierania współpracy operacyjnej krajowych służb ochrony ludności na terytorium Unii oraz zwiększania spójności działań międzynarodowych.

Mechanizm ochrony ludności UE

Informacje ogólne

Podstawowym instrumentem ochrony ludności na poziomie UE jest Wspólnotowy Mechanizm Ochrony Ludności, który może być aktywowany w sytuacjach zagrożeń (powodzie, trzęsienia ziemi, awarie techniczne itp.). Aktywacja Mechanizmu jest następstwem apelu o pomoc państwa poszkodowanego. Jeżeli zagrożenie dotyczy któregoś z 31 państw uczestniczących w Mechanizmie (27 państw członkowskich UE oraz Islandia, Lichtenstein, Norwegia i Chorwacja), państwo poszkodowane może poprosić o pomoc za pośrednictwem całodobowego systemu komunikacji (CECIS). Jeżeli zagrożenie występuje poza terytorium państw uczestniczących, to Komisja Europejska aktywuje Mechanizm po otrzymaniu apelu o pomoc od państwa poszkodowanego. W związku z Traktatem z Lizbony, Komisja niezwłocznie informuje Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa o podejmowanych działaniach w sferze europejskiej ochrony ludności. Centrum operacyjnym Mechanizmu jest Centrum Monitoringu i Informacji (MIC), struktura funkcjonująca w ramach Komisji Europejskiej.

Rozwój Mechanizmu
Mechanizm został powołany do życia decyzją Rady UE z dnia 23 października 2001 r. ustanawiającą mechanizm wspólnotowy ułatwiający wzmocnioną współpracę w interwencjach wspierających ochronę ludności (2001/792/WE, Euratom). Definiowała ona cel działania Mechanizmu jako „pomoc w zapewnieniu lepszej ochrony, przede wszystkim ludzi, ale także środowiska i mienia, włączając dziedzictwo kulturowe, w przypadku poważnej sytuacji krytycznej, np. katastrofy naturalnej, technologicznej, radiologicznej lub środowiskowej występującej wewnątrz albo poza Wspólnotą, włączając zanieczyszczenie mórz”.

Praktyczna implementacja zapisów powyższej decyzji Rady została dokonana decyzją Komisji Europejskiej z dnia 29 grudnia 2003 r. ustanawiającą zasady wdrażania decyzji Rady 2001/792/WE, Euratom ustanawiającej mechanizm wspólnotowy ułatwiający wzmocnioną współpracę w interwencjach wspierających ochronę ludności (2004/277/WE, Euratom). Jej zapisy mówiły o utworzeniu Centrum Monitoringu i Informacji (MIC), funkcjonującego w ramach Komisji Europejskiej i zdolnego do niezwłocznego reagowania 24 godziny na dobę. Decyzja była również podstawą stworzenia system łączności i informacji dla tzw. sytuacji krytycznych (CECIS) oraz programu szkoleniowego obejmującego interwencje wspierające ochronę ludności. Istotnym elementem tej decyzji była regulacja dotycząca sposobu aktywacji Mechanizmu, która dokonywana jest poprzez skierowanie przez „państwo uczestniczące lub państwo trzecie dotknięte poważną sytuacją krytyczną” formalnego wniosku o pomoc do MIC.
Po kilku latach funkcjonowania Mechanizmu, dokonano jego przeglądu oraz oceny. W oparciu o wypracowane wnioski, w 2007 roku dokonano przekształcenia Mechanizmu. Miało ono formę nowej decyzji Rady UE z dnia 8 listopada 2007 r. ustanawiającej wspólnotowy mechanizm ochrony ludności (przekształcenie) (2007/779/WE, Euratom). Decyzja potwierdzała zasadnicze cele Mechanizmu (wzmocnienie współpracy między Wspólnotą i państwami członkowskimi w zakresie interwencji wspierających ochronę ludności w przypadku wystąpienia poważnej sytuacji nadzwyczajnej lub jej bezpośredniej groźby) oraz zakres jego funkcjonowania (ochrona ludzi, środowiska, mienia i dziedzictwa kulturowego). Nowym elementem było stworzenie podstaw prawnych do budowy i funkcjonowania tzw. modułów ochrony ludności.

Centrum Monitoringu i Informacji (MIC)
Centrum Monitoringu i Informacji (Monitoring and Information Center – MIC) jest strukturą Komisji Europejskiej funkcjonującą w ramach Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony Ludności, który może być aktywowany w sytuacjach zagrożeń naturalnych lub spowodowanych przez człowieka. Głównymi zadaniami MIC są:

monitorowanie sytuacji kryzysowych 24/7;
utrzymywanie stałego kontaktu z punktami kontaktowymi w państwach uczestniczących;
koordynacja operacji ratowniczych i humanitarnych prowadzonych w ramach; Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony Ludności.

Moduły ochrony ludności
Pomysł stworzenia modułów ochrony ludności, pojawił się na forum unijnym w grudniu 2004 r. w bezpośrednim następstwie tsunami, które miało miejsce w Azji Południowej. Celem stworzenia modułów było wzmocnienie europejskiej zdolności szybkiego reagowania na katastrofy naturalne lub te powodowane działalnością człowieka. W czerwcu 2005 r. Rada Unii Europejskiej zatwierdziła koncepcję wzywającą do zwiększenia europejskiej zdolności szybkiego reagowania (EU rapid response capability), która bazowałaby na modułach ochrony ludności państw członkowskich. Znaczenie rozwoju zdolności reagowania podkreślone zostało w decyzji Rady UE z dnia 8 listopada 2007 r. ustanawiającej wspólnotowy mechanizm ochrony ludności (przekształcenie) (2007/779/WE, Euratom).
Zgodnie z jej zapisami, moduł ochrony ludności jest to samodzielna i samowystarczalna procedura wykorzystania zasobów państw członkowskich, dostosowana do wykonania wcześniej określonych zadań lub służąca zaspokojeniu wcześniej określonych potrzeb, lub mobilny zespół reagowania operacyjnego państw członkowskich, który obejmuje zarówno zasoby ludzkie, jak i materialne i można go określić w kategoriach zdolności do działania lub wykonywania zadania(-ń), którego(-ych) jest w stanie się podjąć. Art. 4 pkt.1 ww. decyzji stanowi, że „Państwa członkowskie wyznaczają z wyprzedzeniem zespoły interwencyjne lub moduły w obrębie właściwych służb, w szczególności służb ochrony ludności lub innych służb ratunkowych, które mogłyby być udostępnione do celów interwencji lub mogłyby być powołane w krótkim czasie i wysłane, zwykle w ciągu 12 godzin następujących od wniosku o pomoc.”

Obecnie Polska dysponuje następującymi modułami:

1 moduł średniej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań na terenach miejskich (MUSAR)
1 moduł ciężkiej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań na terenach miejskich (HUSAR)
4 moduły pomp wysokiej wydajności (HCP),
1 moduł wykrywanie skażeń chemicznych, biologicznych, radiologicznych i jądrowych oraz pozbieranie próbek (CBRN),
6 modułów gaszenie pożarów lasów z ziemi, z użyciem pojazdów (GFFFV).

z których w systemie CECIS zarejestrowane zostały:

1 moduł średniej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań na terenach miejskich (MUSAR)
1 moduł ciężkiej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań na terenach miejskich (HUSAR)
2 moduły pomp wysokiej wydajności (HCP),
1 moduł wykrywanie skażeń chemicznych, biologicznych, radiologicznych i jądrowych oraz pozbieranie próbek (CBRN),
3 moduły gaszenie pożarów lasów z ziemi, z użyciem pojazdów (GFFFV).

Instrument Finansowy Ochrony Ludności

Podstawą prawną funkcjonowania Instrumentu Finansowego Ochrony Ludności jest decyzja Rady UE dnia z dnia 5 marca 2007 r. ustanawiająca Instrument Finansowy Ochrony Ludności (2007/162/WE, Euratom). Instrument został powołany na lata 2007-2013. Dzięki jego funkcjonowaniu możliwe jest udzielanie pomocy finansowej na działania ratownicze w ramach Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony Ludności. Dodatkowo instrument finansuje środki zapobiegania katastrofom oraz działania mające na celu zwiększenie gotowości UE do reagowania, w tym działania podnoszące świadomość obywateli UE.

Kwota przewidziana dla Instrumentu w ramach finansowych na lata 2007-2013 wynosi 189 milionów euro. Założone roczne wydatkowanie wynosi 20 mln euro na działania w państwach UE oraz 8 mln na działania w państwach trzecich.

Polska w systemie ochrony ludności UE

W 2002 r. Polska podpisała Memorandum porozumienia między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotą Europejską o udziale Rzeczypospolitej Polskiej we Wspólnotowym mechanizmie ułatwiającym wzmacnianie współpracy w przedmiocie ratowniczych operacji ochrony cywilnej (memorandum o współpracy w zakresie ochrony ludności). W uzasadnieniu dokumentu zapisano między innymi:

„Zawarcie Memorandum odpowiada zadaniom Państwowej Straży Pożarnej wynikającym z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 91 poz. 351 ze zm.) oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88 poz.400 ze zm.), a zwłaszcza zadaniom krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, którego jest ona organizatorem. Krajowe Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności umiejscowione w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej jest jednostką odpowiednią do pełnienia funkcji punktu kontaktowego jako krajowe ciało odpowiedzialne za koordynację działań ratowniczych w skali kraju oraz będące w chwili obecnej punktem kontaktowym w stosunkach z państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Dodatkowo w dyspozycji Centrum znajdują się bazy danych z informacjami o krajowych zasobach, które mogą zostać wykorzystane podczas akcji ratowniczej poza granicami kraju; Centrum dysponuje również procedurami uruchamiania tych zasobów.”
Po przystąpieniu do UE, systematycznie zwiększa się aktywność Polski na arenie międzynarodowej. Podejmowane działania mają wymiar strategiczny: zwiększenie zaangażowania w prace komitetów i grup roboczych UE zajmujących się ochroną ludności operacyjny: wyznaczenie krajowego punktu kontaktowego dla Centrum Monitoringu i Informacji (jest nim Krajowe Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej), implementacja systemu łączności i informacji (CECIS), udział w systemie szkoleń ekspertów ochrony ludności itp.); taktyczny: uczestnictwo polskich służb w międzynarodowych akcjach ratowniczych.

Należy podkreślić, że na początku 2010 roku, Komitet do Spraw Europejskich, na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podjął decyzję o wskazaniu Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej jako instytucji wiodącej w grupie roboczej Rady UE ds. ochrony ludności (PROCIV), co doprowadziło do integracji spraw ochrony ludności (Komitet Ochrony Ludności, forum współpracy Dyrektorów Generalnych Ochrony Ludności) w ramach jednej instytucji, podległej i nadzorowanej przez MSW.

Kierunki rozwoju europejskiej ochrony ludności

W grudniu 2011 roku Komisja Europejska przedstawiła projekt Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Dokument ten nie tylko proponuje nową nazwę dla Mechanizmu ale także scala Mechanizm Ochrony Ludności i Instrument Finansowy Ochrony Ludności. Przepisy zawarte w projektowanej Decyzji dotyczące kwestii finansowych są przewidziane do realizacji w ramach perspektywy finansowej na lata 2014-2020.

Projekt opiera się na Komunikacie Komisji z 2010 roku: „Wzmacnianie europejskiej zdolności reagowania w przypadku klęsk i katastrof: rola ochrony ludności i pomocy humanitarnej” oraz Komunikacie w sprawie „Wspólnotowego podejścia do zapobiegania klęskom żywiołowym oraz katastrofom spowodowanym przez człowieka” z 2009 roku.

Projektowana Decyzja przyczynia się do realizacji założeń strategii Europa 2020 oraz do wzmocnienia bezpieczeństwa obywateli UE i odporności na katastrofy naturalne i spowodowane działalnością człowieka, ujętych w Programie Sztokholmskim i Strategii Bezpieczeństwa Wewnętrznego UE. Wyższy poziom bezpieczeństwa obywateli, dóbr materialnych oraz środowiska pozwoli zminimalizować szkody spowodowane przez katastrofy i koszty ponoszone przez kraje UE.

Nowa Decyzja jest też znacznym uproszczeniem w stosunku do obowiązujących dokumentów. Projekt nie tylko łączy w jednym dokumencie zapisy dotyczące funkcjonowania i finansowania Mechanizmu ale także upraszcza istniejące procedury dotyczące transportu pomocy międzynarodowej co doprowadzi do odciążenia Komisji i Państw Uczestniczących pod kątem administracyjnym. Proponuje się także uproszczone zasady dla aktywacji Mechanizmu w państwach trzecich.

Projekt przygotowano między innymi na podstawie oceny wpływu przygotowanej w celu zbadania możliwych kierunków rozwoju Mechanizmu. Zorganizowano także konsultacje z zainteresowanymi stronami, w tym podmiotami zaangażowanymi w zarządzanie kryzysowe, ochronę ludności, pomoc humanitarną, organami ONZ, oraz publicznymi i prywatnymi organizacjami zajmującymi się polityką bezpieczeństwa, środowiska naturalnego i polityki zagranicznej.

Ważniejsze zmiany zaproponowane w projekcie Decyzji:
Zapobieganie:

Stworzenie i regularna aktualizacja przez KE przeglądu katastrof naturalnych i wynikających z działalności człowieka, które dotknąć mogą UE w przyszłości, uwzględniając kwestie zmian klimatu.
Obowiązek przedstawienia krajowych planów zarządzania ryzykiem przez Państwa Członkowskie (PCz) do 2016 roku. Plany powinny być instrumentem przewidywania ryzyk, oceny ich skutków oraz rozwijania, dobierania i wdrażania środków mających na celu zmniejszenie, adaptację i łagodzenie ryzyk i ich skutków w sposób oszczędny.

Przygotowanie:

Utworzenie Centrum Reagowania Kryzysowego (ERC) na bazie obecnego MIC.
Dalsze rozwijanie modułów ochrony ludności, ze zwróceniem szczególnej uwagi na interoperacyjność modułów.

Planowanie operacji:

Komisja, w porozumieniu z PCz, powinna opracować scenariusze referencyjne dla katastrof w UE i państwach trzecich, uwzględniając krajowe plany zarządzania ryzykiem.
Komisja, w porozumieniu z PCz, powinna stworzyć plany awaryjne rozmieszczenia zasobów, włączając w to ich transport.

Europejska Zdolność Reagowania Kryzysowego (EERC)

Zdolność do reagowania na katastrofy realizowana w formie puli zasobów dobrowolnie udostępnionych przez PCz.
Zasoby zgłoszone do puli powinny być dostępne do działań na prośbę KE wyrażoną przez Centrum Reagowania Kryzysowego.

Wypełnianie brakujących zdolności

Braki w zdolnościach EERC identyfikować będzie KE w porozumieniu z PCz.
KE wspierać będzie PCz w wypełnianiu zdolności, w tym przez: wspieranie zainteresowanych PCz w rozwijaniu zasobów, których brakuje w EERC lub które występują w niewystarczającej ilości; (dofinansowanie UE do 85%).
Zasoby będą kontrolowane i zarządzane przez zainteresowane PCz. Powinny być zgłoszone do puli EERC i dostępne do działań na prośbę KE wyrażoną przez Centrum Reagowania Kryzysowego.

Szkolenia

Utworzenie przez KE programu szkoleniowego i sieci szkoleniowej w zakresie zapobiegania, przygotowania i reagowania

Reagowanie na katastrofy w UE

W sytuacji poważnej katastrofy w na terytorium UE PCz może poprosić o pomoc przez ERC. Prośba o pomoc powinna być możliwie szczegółowa.
W sytuacji podwyższonego ryzyka, PCz może zwrócić się również o tymczasowe prepozycjonowanie zasobów.
KE proponuje plan reagowania na podstawie potrzeb i utworzonych wcześniej planów awaryjnych, aby zwrócić się do PCz o zadysponowanie zasobów z puli EERC zgodnie z planem.
PCz zwracające się o pomoc powinno podjąć niezbędne działania w ramach wsparcia państwa-gospodarza.

Reagowanie na katastrofy w państwach trzecich

W sytuacji poważnej katastrofy, dotknięte państwo, ONZ lub jej agencje lub stosowna organizacja międzynarodowa mogą zwrócić się o pomoc przez ERC.

Dofinansowanie transportu

Projekt decyzji przewiduje elastyczniejsze podejście do kwestii dofinansowania przez UE transportu zasobów, które jednak nie powinno przekroczyć 85% kosztów kwalifikowanych.
Finansowanie UE może zostać rozszerzone do 100%, jeżeli spełnione zostało jedno z kryteriów: koszty dotyczą działań logistycznych w centrum transportowym; koszty dotyczą niezbędnego transportu lokalnego, gdy ułatwia on gromadzenie środków lub jest niezbędny przy dostarczeniu danej pomocy;

Z innych propozycji, KE zwraca uwagę na konieczność umożliwienia uczestnictwa w Mechanizmie nie tylko krajom UE, Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz krajom wstępującym do UE i kandydującym, ale również potencjalnym kandydatom (dotychczasowa decyzja umożliwia partycypację w Mechanizmie krajom kandydującym oraz współpracę innym państwom trzecim).
Budżet na realizację działań w ramach projektowanej decyzji na lata 2014-2020 wynosi 513 mln EUR. Komisja Europejska będzie zobligowana do przedstawienia Radzie oraz Parlamentowi Europejskiemu raportu z funkcjonowania Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności do końca czerwca 2017 roku oraz komunikatu w sprawie dalszej realizacji niniejszej Decyzji do 31 grudnia 2018 roku, a także raportu z działań po zakończeniu perspektywy finansowej do końca 2021 roku.

Grupa Robocza Rady UE ds. ochrony ludności (PROCIV)

Grupa robocza ds. ochrony ludności (PROCIV) zajmuje się wypracowywaniem propozycji rozwiązań w obszarze ochrony ludności w Unii Europejskiej, dzieleniem się doświadczeniami po zaistnieniu sytuacji nadzwyczajnych oraz w ramach przeprowadzanych ćwiczeń międzynarodowych. Comiesięczne spotkania w Brukseli gromadzą ekspertów państw członkowskich prowadzących dyskusję nad dokumentami, które po przyjęciu przez Radę UE, stanowią polityczny impuls dla Komisji Europejskiej oraz rządów państw członkowskich do podjęcia działań mających na celu zwiększenie poziomu wiedzy na temat zachowań przed katastrofą, w jej trakcie oraz po jej wystąpieniu. Przedmiotem prac grupy PROCIV jest m.in. Wspólnotowy Mechanizm Ochrony Ludności. Polską instytucją wiodącą w grupie PROCIV jest Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej.

Priorytet polskiej prezydencji w ochronie ludności

Komunikacja kryzysowa
13 grudnia 2011 Rada UE ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (JHA) przyjęła konkluzje w sprawie kompleksowego podejścia do skuteczniejszego informowania o ryzyku oraz komunikacji w sytuacjach zagrożeń i kryzysów.

Stworzenie konkluzji było jednym z priorytetów polskiej prezydencji w dziedzinie ochrony ludności i zgodnie z „dobrymi praktykami” poprzedzone zostało zorganizowaniem warsztatów dla ekspertów Państw Członkowskich UE poświęconym tej problematyce.

W przygotowanym przez siebie projekcie konkluzji, Polska zaproponowała podejście, którego celem jest efektywna komunikacja kryzysowa wykorzystująca nowoczesne technologie, dopasowane do możliwości danego kraju i charakteru zagrożenia w zakresie zapobiegania katastrofom, wczesnego ostrzegania, alarmowania, monitorowania zagrożeń oraz ograniczenia skutków katastrof. Skuteczna komunikacja realizowana powinna być między władzami publicznymi, służbami ratowniczymi i społeczeństwem, a poza aspektami technologicznymi uwzględniać również aspekty społeczne, np. zwiększoną mobilność obywateli UE, zagadnienie wykluczenia np. związane z utrudnionym dostępem do technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), w tym wykluczeniem cyfrowym, czy też różnego rodzaju niepełnosprawnością.

Konkluzje są dokumentem o charakterze ogólnym – odwołują się do dorobku prawnego, naukowego oraz doświadczeń Państw Członkowskich i UE oraz zidentyfikowanych niedoskonałości w komunikacji kryzysowej i wzywają kraje oraz Komisję Europejską do podjęcia działań we wskazanych aspektach, które docelowo przyczynią się do poprawy bezpieczeństwa obywateli poprzez usprawnienie komunikacji kryzysowej.

Ćwiczenia EU Carpathex 2011
Doskonałą okazją do sprawdzenia funkcjonowania procedur koordynacji pomocy międzynarodowej, ujętych we Wspólnotowym Mechanizmie Ochrony Ludności, były ćwiczenia EU CARPATHEX 2011, zorganizowane przez prezydencję w województwie podkarpackim we wrześniu br. Scenariusz wydarzenia zakładał wystąpienie w tym samym czasie kilku poważnych zdarzeń (m. in. zderzenie pociągu osobowego wiozącego kibiców piłkarskich z pociągiem towarowym przewożącym substancje chemiczne; pożar lasu, który wystąpił w wyniku tej katastrofy; awarię zbiornika wodnego i w zakładach chemicznych). Krajowe zasoby ratownicze zostały wsparte zagranicznymi zespołami ratowniczymi, zadysponowanymi do Polski m.in. dzięki aktywacji procedur Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony Ludności. Zarówno ćwiczenia EU CARPATHEX 2011, jak i zorganizowany przez prezydencję w lipcu warsztat ekspercki poświęcony komunikacji kryzysowej, sfinansowane w większości zostały z środków Instrumentu Finansowego Ochrony Ludności.

Ćwiczenia odbyły się w województwie podkarpackim w dniach 12-16 września 2011 r.

Przydatne akty prawne i inne dokumenty istotne dla europejskiej ochrony ludności